La Repubblica Federale di Germania (Bundesrepublik Deutschland), con capitale Berlino, è uno Stato federale, democratico e sociale. La Costituzione federale (“Legge fondamentale”) risalente al 23 maggio 1949, disegna un sistema bicamerale caratterizzato dal federalismo, composto dal Bundestag, in cui è concentrata la rappresentanza popolare, e dal Bundesrat, espressione dei 16 Länder(1).
Il potere esecutivo è esercitato dal Governo federale (Bundesregierung), presieduto dal Cancelliere federale, eletto ogni quattro anni dal Bundestag, a maggioranza e senza dibattito, su proposta del Presidente federale. Il Cancelliere federale definisce le direttive politiche del governo e propone al Presidente federale i nominativi per le cariche dei mi­nistri, nonché la revoca degli stessi. Il Cancelliere dirige l’attività dei ministri sulla base di un regolamento stabilito dal governo federale ed approvato dal Presidente federale.
Il Cancelliere ha, altresì, il potere di proporre al Presidente federale lo scioglimento del Bundestag nel caso in cui una mozione di fiducia, presentata dallo stesso capo del governo, non venga approvata dalla maggioranza dei membri del Bundestag. Tale potere viene meno in caso di elezione, da parte del Bundestag, a maggioranza dei suoi membri, di un altro Cancelliere federale.
Il Presidente federale ha funzioni soltanto rappresentative. Viene eletto, senza dibattito, da una assemblea costituita per l’occasione e formata per metà dai membri del Bundestag e, per l’altra metà, da rappresentanti delle assemblee dei Länder. Risulta eletto chi ottiene i voti della maggioranza dei membri dell’assemblea. Se dopo due votazioni tale maggioranza non viene raggiunta da nessun candidato, è eletto chi in una successiva votazione raccolga il maggior numero di voti. Il mandato del Presidente dura cinque anni ed è ammessa una sola rielezione consecutiva. Tra i suoi compiti principali, vi è quello di esaminare la costituzionalità dell’iter parlamentare e del contenuto delle leggi approvate per evitare violazioni evidenti della Legge fondamentale.
Il Bundestag (Dieta federale), con sede nel Palazzo del Reichstag di Berlino, è il Parlamento federale tedesco ed esprime la rappresentanza popolare. Le elezioni avvengono ogni quattro anni con sistema proporzionale e sbarramento del 5% dei voti.
Il Bundestag è l’organo legislativo principale ed elegge il Cancelliere. Ha poteri di controllo sul governo e la sua politica. Il Bundestag può anche destituire il Cancelliere a mezzo del voto di sfi­ducia costruttiva. La sfiducia può essere espressa solo eleggendo, a maggioranza dei membri del Bundestag, un nuovo capo del governo e chiedendo al Presidente federale di revocare il Cancelliere in carica. In tal caso, il Presidente federale deve aderire alla richiesta e nominare il nuovo eletto.
L’altra camera del parlamento tedesco è costituita dal Bundesrat, cioè dal Consiglio federale, luogo di rappresentanza dei 16 Stati federali (Länder). Ha sede nel Bundesratsgebaude sulla Leipziger Straße(2).
Il Bundesrat è un organo permanente, nel senso che svolge la sua attività in modo continuativo. I suoi rappresentanti, infatti, non vengono eletti direttamente ma sono i delegati dei singoli Länder, venendo rinnovati dopo le elezioni nei vari Länder. Poiché la scadenza temporale di queste ultime è diversa nei singoli Länder, i componenti del Bundesrat vengono rinnovati a rotazione. L'art. 50 della Legge fondamentale stabilisce che il Bundesrat è l'organo attraverso cui i Länder partecipano alla funzione legislativa e all'amministrazione dello Stato centrale, oltre che agli affari europei. Dopo la Seconda Guerra Mondiale, la costituzione della Repubblica Federale Tedesca, con capitale Bonn, riconobbe l’importanza fondamentale della struttura federale che andava ad ufficializzare uno stato di fatto, in quanto tutti i Länder avevano una Assemblea e un proprio governo, mentre alcuni di loro erano dotati di una propria carta costituzionale(3).
Come si vede chiaramente, i poteri del Bundestag e del Bundesrat sono diversi. Siamo, cioè, di fronte ad un “bicameralismo ineguale”. Il primo organo è il titolare principale della funzione legislativa e del potere di controllo politico, mentre il secondo non partecipa neanche alla nomina del Cancelliere federale. Non può, inoltre, fare cadere il governo, avendo solo un diritto di veto in ambito legislativo. Per alcune categorie di leggi, relative al sistema federale, tuttavia, le due camere dispongono di poteri uguali, per cui diventa necessario il loro accordo per la formazione di tali leggi(4).
Sul potere di veto del Bundesrat, va precisato che esso ha un potere di “veto assoluto” su tutte le leggi “a contenuto federale”, e un potere di “veto sospensivo” (superabile con la maggioranza qualificata al Bundestag) per le altre leggi.
Il Bundesrat può, inoltre, presentare progetti di legge al Bundestag ed esprime un parere preventivo sui progetti di legge di iniziativa del governo. Per quanto riguarda la struttura federale dello Stato, in particolare la ripartizione delle competenze legislative, esistono leggi federali, applicate su tutto il territorio dello Stato, e leggi dei singoli Länder con validità soltanto sul loro territorio.
Ciascun Land ha una propria Costituzione, un Parlamento, un Governo, proprie strutture amministrative e giudiziarie. I singoli Länder hanno quasi tutti un parlamento monocamerale, il Landtag, e un governo diretto da un ministro-presidente (Ministerpräsident). Nelle città-stato, come Hamburg, il Governo è chiamato Senato ed è presieduto da un borgomastro.
Nel rispetto del quadro giuridico costituzionale ogni Land può, quindi, emanare leggi ed altri atti normativi. La Legge fondamentale (Grundgesetz), agli art. 71-74, stabilisce la ripartizione delle competenze legislative tra la Federazione e i Länder(5).
Nel 2006 una importante riforma costituzionale (Föderalismusreform) ha modificato sia i rapporti che la divisione delle competenze tra la Federazione e i Länder, rafforzando le competenze legislative della Federazione nei settori di importanza sovranazionale e facendo ritornare una serie di competenze, prima concorrenti, a livello statale centrale o a livello locale.
Secondo il dettato dell’articolo 73 della Legge fondamentale alla Federazione spetta la potestà legislativa esclusiva in tutti i settori nei quali è necessaria l'uniformità sul territorio dello Stato, come gli affari esteri, la difesa, la protezione delle frontiere, la lotta al terrorismo, la cooperazione tra la Federazione e i Länder in materia di polizia criminale e in altri settori, la cittadinanza, la valuta, il trasporto aereo e ferroviario. Nelle materie in cui la Federazione ha potestà legislativa esclusiva, i Länder possono adottare leggi solo in base ad autorizzazione concessa da una legge federale.
Per quanto riguarda, invece, la potestà legislativa concorrente, i settori di riferimento riguardano il diritto civile e penale, il welfare pubblico, la legislazione alimentare e sanitaria, il diritto di associazione, il diritto di soggiorno e stabilimento dei cittadini stranieri, il diritto dell’economia, il diritto del lavoro, la tutela del paesaggio, nonché la pianificazione territoriale.
Ai sensi dell'articolo 72 della Legge fondamentale, nelle materie di potestà legislativa concorrente la Federazione può legiferare se ritiene necessaria una disciplina unitaria, ma finché non interviene, i Länder possono adottare proprie leggi, le quali perdono validità se e quando sia approvata la legge federale.
La Legge fondamentale, poi, per un determinato gruppo di materie, elencate nell’art. 74 e riferite alla potestà legislativa concorrente, stabilisce che la Federazione può legiferare solo se, e nella misura in cui, la creazione di condizioni di vita equivalenti su tutto il territorio federale oppure il mantenimento dell’unità economica o giuridica rendano necessaria una regolamentazione federale nell’interesse nazionale. Nel caso in cui la Federazione abbia esercitato la propria competenza legislativa, i Länder possono comunque adottare norme derogatorie in alcune materie elencate dal terzo comma dell’art. 72 della Legge fondamentale.
Le leggi dei Länder non possono essere in conflitto con le leggi federali. L’art. 31 della Legge fondamentale statuisce la prevalenza del diritto federale su quello dei singoli Länder.
Per quanto riguarda, invece, la potestà legislativa esclusiva dei Länder, le loro competenze riguardano le Costituzioni dei singoli Stati, la sicurezza interna, la polizia, la cultura e l’istruzione, la legislazione radiofonica, la delega agli enti locali, l'organizzazione del governo locale.
In conclusione, poiché gran parte della legislazione viene adottata a livello federale, con attuazione da parte dei Länder, il sistema federale tedesco è definito “federalismo esecutivo".


Note:

1) La costituzione tedesca viene chiamata Legge fondamentale. Nel momento in cui essa venne promulgata (23 maggio 1949) per la sola Repubblica Federale Tedesca, la si caratterizzò come “provvisoria” in attesa della riunificazione delle due Germanie. Di qui la sua definizione di “Legge fondamentale” (Grundgesetz) e non di “Costituzione" (Verfassung). Dopo la caduta del muro di Berlino e la conclusione, il 31 agosto 1990, del processo di riunificazione, si decise di mantenere la Legge fondamentale dell’ex Germania Ovest. Sul tema si vedano: Lanchester F., Le Costituzioni tedesche da Francoforte a Bonn, Milano, Giuffrè, 2009; Werner H., The Constitution of Germany, London, Hart publishing, 2011.

2) Sul Sistema dei Länder tedeschi cfr. Gunlicks A.B., The Lander and German Federalism. Manchester, Manchester University Press, 2003.

3) Sullo Stato federale tedesco cfr. Luther J., Il modello tedesco dello Stato federale, in Pizzetti F., (a cura di), “Il modello tedesco dello Stato federale”, Torino, 1996.

4) Mola G., L’esperienza storico-istituzionale tedesca, in D’Agostino G. (a cura di), “Per una storia delle istituzioni parlamentari”, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 1994, p.220.

5) Sulla ripartizione delle competenze cfr. Falcone S., Il federalismo in Germania. Un sistema esecutivo, unitario, cooperativo, in “Storicamente”, n. 5, 2009.
Documento inserito il: 08/10/2021